上海：关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见

       为全面提升上海市应对重大疫情和公共卫生安全事件的能力，牢牢守住城市安全底线，持续增强城市能级和核心竞争力，加快推进城市治理体系和治理能力现代化，现就完善重大疫情防控体制机制、健全公共卫生应急管理体系提出如下意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面践行总体国家安全观和新时期卫生健康工作方针，将生物安全纳入国家安全体系，将保障公共卫生安全作为提升城市治理能力的重要方面，把握超大城市公共卫生安全治理基本规律，把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，坚持以人为本、系统治理、科技赋能、法治保障，以能力建设为主线、人才为根本、改革为动力，加大公共卫生投入力度，完善重大疫情防控体制机制，加快打造与社会主义现代化国际大都市功能定位相匹配的公共卫生应急管理体系，率先走出一条具有中国特色、体现时代特征、彰显社会主义制度优越性的超大城市公共卫生安全治理之路。

　　（二）基本原则

　　——依法防控，系统治理。强化法治思维，坚守法治底线，健全相关法规规章，在法治轨道上有序推进重大疫情防控和公共卫生应急管理工作。统筹完善公共卫生、医疗救治、物资保障、城市运行、社区治理等各环节，提升重大疫情防控能力。

　　——预防为主，平战结合。强化风险意识和底线思维，坚持医防融合和早期预警，关口前移、抓早抓小、防微杜渐。立足当前、放眼长远、服务大局，加强资源和能力储备，补短板、堵漏洞、强弱项，提高公共卫生应急管理能力。

　　——统一指挥，联防联控。健全集中统一高效的领导指挥体系，完善防治结合、联防联控、群防群控机制，强化部门职责、属地责任、社区管控、社会动员，推进区域协同合作，健全公共卫生应急管理体系。

　　——科技引领，精准施策。对标国际最高标准、最好水平，科学搭建防控体系，强化重大和新发突发传染病防治科研攻关，发挥大数据、人工智能、云计算、区块链等技术在公共卫生应急管理中的支撑作用，实现动态防控、科学防控、精准防控。

　　（三）建设目标

　　到2025年，形成统一高效、响应迅速、科学精准、联防联控、多元参与的公共卫生应急管理体系，打造平战结合、专业化、复合型、高水平公共卫生人才队伍，显著提升疫情监测、疾病救治、物资保障、科研攻关等能力，推动重大疫情和突发公共卫生事件的应对能力达到国际一流水准，使上海成为全球公共卫生最安全城市之一。

　　二、完善体系建设，织密织牢城市公共卫生安全防控网络

　　（一）建设集中统一、智慧高效的公共卫生应急指挥体系

　　完善公共卫生事件应急指挥体制，建设上海市公共卫生应急指挥中心，明确相关部门职责，加强卫生健康部门与应急管理部门协同联动，构建统一领导、权责匹配、权威高效的公共卫生大应急管理格局。健全突发公共卫生事件应急响应制度，建立上海市重大公共卫生安全专家库，完善突发公共卫生事件应急预案体系并建立定期修订制度，细化事件分级标准，按照事件不同级别和规模，完善监测、预警、报告、救治等应对处置方案，明确相关部门社会面管控措施方案，加强相关能力建设和储备。依托城市运行“一网统管”平台，建设多数据、全方位、广覆盖的市级公共卫生应急指挥信息系统，建立疫情联防联控大数据智慧决策平台，实现当前态势全面感知、医疗卫生资源统筹调度、重大信息统一发布、关键指令实时下达、多级组织协同联动、发展趋势智能预判。

　　（二）建设协同综合、灵敏可靠的公共卫生监测预警体系

　　按照“早发现、早报告、早隔离、早治疗”的要求，以新发突发传染病、食源性疾病、不明原因疾病为重点，完善发热、肠道门诊等监测哨点布局，优化症候群、疾病、危险因素和事件监测系统，推进在线实时监测监控。坚持底线思维，完善预警制度，明确预警程序、等级和方式。依托居民电子健康档案系统，形成各级各类医疗机构与疾病预防控制机构之间的信息推送、会商分析和早期预警制度。利用大数据和人工智能技术，开展公共卫生安全相关场所、人员、行为、物流等应用场景特征分析和疫情追踪，及时监测预警高危地区、高危区域和高危人群，提升公共卫生风险评估和预警的前瞻性、精准性、高效性。构建区域协同、联防联控的风险预警系统，建立健全生物安全风险评估预警制度，加强生物样本安全管理。建立基于天气和气候的基准传染病预警预报体系。

　　（三）建设国内领先、国际先进的现代化疾病预防控制体系

　　把握全球公共卫生发展方向，对标国际最高标准、最好水平，提升疾病预防控制机构现场调查处置能力、信息分析能力、检验检测能力和科学研究能力，打造专业化、现代化的三级疾病预防控制网络。做优做强市疾病预防控制中心，实现一流硬件、一流人才、一流技术、一流能力；进一步加强区级疾病预防控制机构和社区卫生服务机构建设，全面提升基层防控和服务能力。抓住监测预警报告、形势分析研判、现场调查处置、实验室检验检测等关键环节，优化防治结合、职责明确、衔接有序的公共卫生事件处置流程。增强生物安全意识，制定生物安全事件预防、应对等预案，探索构建生物安全等级标准体系。整合核化防控公共卫生资源，完善核化防控技术支撑体系。加大精神卫生、卫生监督、健康促进、妇幼保健、职业卫生、采供血等公共卫生机构建设力度。

　　（四）建设定位明确、平战结合的应急医疗救治体系

　　推进分层级、分区域应急医疗救治体系建设，完善救治网络，形成由“市级定点医院－市级诊治中心－区域诊治中心－区级诊治中心－社区卫生服务中心等其他医疗机构”构成的应急医疗救治体系。明确和落实各级公立医院的公共卫生职责，进一步强化医防融合、平战结合，把市公共卫生临床中心纳入市公共卫生应急管理体系，与市疾病预防控制中心形成更为紧密有效的防治结合体系。加强各区传染病救治资源配置，有条件的可以独立设置传染病医院。加强中医药应急救治能力建设，优化中医药应急救治网络，加快中医药应急救治设施设备与人才、技术储备，完善中西医协作机制。健全传染病院前急救转运体系。加强应急医疗救治能力储备，制定大型公共设施转换为应急医疗救治设施的预案，合理布局若干公共卫生事件应急医疗救治中心，与公立综合性医院形成联动机制；以街镇为单位，储备临时可征用的设施；新建大型建筑要兼顾应急需求，预留转换接口；建立公共卫生事件应急医疗救治“预备役”制度。

　　（五）建设党委领导、政府负责、多方参与的公共卫生社会治理体系

　　坚持党对公共卫生社会治理体系建设的领导，完善公共卫生应急治理体系，明确责任分工，压实各地区属地责任，落实各部门防控职责，实施依法防控、联防联控、群防群控，形成道口防输入、社区防扩散的公共卫生应急社会面防控体系。统筹疫情防控和经济社会发展，加强对重大突发公共卫生事件次生灾害的研判和应对，制定和储备经济社会应急政策，加强对重点行业和中小企业精准帮扶，做好基本民生保障，加强社会风险防范和矛盾化解。加强社会组织能力建设，完善社会力量参与机制，培育公共卫生领域社会组织和专业社工、志愿者队伍，构建多方参与、各司其职、功能互补、相互协调的治理架构。完善社区治理体系，加快补齐农村公共服务短板，建立完善应急状态下街镇（居村）、公安派出所、社区卫生服务中心三方联动机制，强化社会动员，进一步完善以基层党组织为核心，居村委会为主导，业委会、物业公司、社区党员、志愿者、居民骨干等共同参与的基层社区防控架构。

　　三、优化防控机制，提高公共卫生应急体系运行效率

　　（一）完善平战结合机制

　　优化平战结合工作方案，建立公共卫生应急培训、应急演练、应急征用机制。完善应急状态下全市医疗卫生机构动员响应、区域联动和人员调集机制，统筹全市优质医疗资源，提升应急救治能力和效率。优化传染病救治床位资源空间布局，在有条件的综合医院建设传染病重症病房，建立健全发生突发公共卫生事件时的应急腾空机制和流程。健全公共卫生实验室检测网络，建立疾病预防控制机构与医疗机构、高校和科研院所、第三方检测机构的联动协同机制。建立应急状态下保障基本医疗卫生服务的机制，保障急危重症患者、需要维持定期治疗的患者以及孕产妇、儿童等重点人群的基本医疗服务。

　　（二）完善快速响应机制

　　完善疫情信息收集、上报和预警机制，建立智慧化的公共卫生安全预警多点触发机制，完善信息报告奖惩机制，健全可疑病例讨论报告制度。强化第一时间调查核实和先期控制措施落实，探索建立疫情核实结果通报与报告同步、疫情发布与应急响应请示同步的机制，对可能造成疾病蔓延和影响社会稳定的情况，按照先期处置原则边调查边控制。完善住院医师规范化培训制度，强化感染性疾病、呼吸与急危重症专业诊治能力培训，完善公共卫生医师规范化培训制度。建立健全面向临床医师和护理人员的流行病学、传染病、医院感染等临床救治和风险警觉意识教育培训制度。利用大数据构建筛查规则引擎，提升传染病等早期筛查和临床预判能力。

　　（三）完善联防联控机制

　　完善全市公共卫生工作联席会议制度，压实成员单位职责，加强基层疫情防控能力建设，建立网格化防控管理机制，形成防控工作合力。把公共卫生应急管理融入城市运行“一网统管”体系，建立跨部门、跨层级、跨区域信息整合机制，依托大数据、人工智能等技术优化疫情监测、排查、预警和防控工作。在长三角区域合作框架下，推进防控预案对接、信息互联互通、防控措施协同，切实保障跨省市、口岸间物资运输。坚持全国“一盘棋”，加强省际信息共享、业务协同、联防联控。加强国际交流合作，强化信息通报，积极参与全球公共卫生治理，共同防范公共卫生安全风险。

　　（四）完善群防群控机制

　　有计划地定期组织开展不同风险情景的公共卫生应急演练和预案的动态改进工作，加强与社会面的协同和联动，广泛动员公众参与，提升公民危机意识、公共卫生应急素养。加强爱国卫生和健康促进机构、队伍建设，完善爱国卫生群防群控工作模式，创新群众动员方式方法，推动专业防控与群众参与有机结合。加强基层组织建设，发挥基层党组织、基层群众自治组织、群团组织、社会组织以及其他组织在公共卫生管理特别是突发公共卫生事件中的作用，发动群众、依靠群众合力守护城市安全。建立群众举报奖励机制，调动全社会群防群控积极性。

　　把健康教育和文明生活方式教育纳入国民教育和精神文明建设体系，推动全民公共卫生科普运动。建立健全突发公共卫生事件健康科普体系，加强专业机构、科普队伍和工作机制建设，利用新媒体拓展健康教育新渠道，完善健康资讯传播网络，建设和规范各类广播电视等健康栏目，提高市民科学素养和健康素养。建立全社会参与健康促进与教育的工作机制，把公共卫生安全纳入中小学教学内容，充分发挥医疗卫生机构、学术团体、科学家、医务人员、教师、媒体在健康科普中的重要作用，针对群众关切开展专业解读，及时释疑解惑。

　　（五）优化精准防控机制

　　利用大数据等技术，分区域、分等级评估公共卫生安全风险，明确防范重点和政策发力点，实施分级分类防控，实现应急工作精准高效。强化循证医学理念，提高治疗药物的针对性和救治方案的科学性。发挥专家和智库的决策咨询作用，加强公共卫生循证决策。在医疗机构、公共交通、公共场所的重点部位设置智能卡口和体温监测设施，强化智能监测防控。完善重点人员行动轨迹追溯办法。

　　四、推进供给侧改革，提升公共卫生应急防控能力

　　（一）加强硬件设施建设

　　优化公共卫生设施布局和居民服务点设置。提升市级疾病预防控制机构硬件设施，高标准建设上海市公共卫生应急指挥中心、国家突发急性传染病防控应急平台、各类应急检测实验室，建设具有国际先进水平、开放共享的实验平台、生物样本库、基因检测与生物信息平台、疫苗临床试验中心等重大设施。实施区级疾病预防控制机构达标建设和能力提升工程。完善市、区疾病预防控制机构专业设备、业务和应急车辆、特种专业技术车辆配置。

　　加强市级传染病定点医疗机构建设，市级综合医院和区域性医疗中心根据业务需求，保障感（传）染科专用业务用房，实施发热、肠道门诊等感染性疾病门急诊标准化建设、实验室快速检测能力建设、负压救护车辆设备配置等项目。推进社区卫生服务机构标准化建设，强化社区预检分诊、隔离观察、协同转运、应急处置等功能，加强功能社区公共卫生服务，发挥基层公共卫生应急管理的业务支撑平台作用。加强医疗废物集中处置设施建设，提升小型医疗机构医疗废物收运能力。

　　（二）加强学科人才队伍建设

　　加强公共卫生与临床学科结合，开展病原微生物与生物安全、大数据与人工智能应用、卫生应急管理、消毒与病媒控制、寄生虫病、食品与环境卫生、心理与精神卫生等学科建设，支持综合性医疗机构感（传）染、呼吸、急危重症学科发展，加强药品、疫苗、医疗器械检验检测能力建设，打造一批具有国际影响力和竞争力的公共卫生重点学科群。加强中医防治传染病相关学科建设，推动中医药临床应用创新。

　　鼓励医学院校设置并加强公共卫生与预防医学、传染病相关专业学科建设，扩大招生和培养规模，加大公共卫生国际人才培养力度。加快疾病监测、应急处置、卫生检测、卫生信息、卫生监督等领域人才培养，打造职业化专业化药品、医疗器械检查员和监管员队伍。按照国家和我市标准，积极支持、科学核定疾病预防控制机构、社区卫生服务机构人员编制，统筹优化医疗机构内部编制资源配置。建设公共卫生医师队伍。按照“建制化、单元化、模块化”的思路，分类建设传染病、消毒与感染控制、病媒生物控制、寄生虫病控制、食品与饮水卫生、精神卫生、核生化等专业应急处置“战斗队”。建立医疗机构应急救治人员储备机制。

　　加大公共卫生应急体系人事薪酬保障力度，稳步提高疾病预防控制、急救、采供血、卫生信息、公立医疗机构等事业单位绩效工资水平以及政府购买服务人员薪酬水平，逐步缩小公共卫生机构与公立医院之间的薪酬差距。制定医疗卫生机构高层次人才薪酬的倾斜政策。健全公共卫生应急机构专业队伍培养、考核、评价、流动、奖惩机制，职称晋升、专业技术职务聘任更加注重应急处置和城市安全保障工作实绩，在同等条件下，优先考虑有突出贡献的专业人员。根据承担公共卫生防控任务情况，适当增加专业技术高级岗位比例。加强公共卫生防控队伍、城乡社区防控队伍的职业安全防护和应急综合保障。

　　（三）加强科技攻关能力建设

　　坚持平时和战时结合、预防和应急结合、科研和救治防控结合，针对“可溯、可诊、可防、可治、可控”的需求，加大科研投入力度，加强传染病防控和公共卫生科技攻关体系和能力建设。研究制定科技攻关应急行动指南，提高紧急状态下科技攻关的指挥、行动、保障能力。在科技项目布局、基地建设、人才培养等工作中，强化协同攻关机制，培育跨学科、跨领域的科研团队，推进医教研产相互协同，加强国际国内科研协作，优化数据、平台等科研资源的共享开放机制。启动生物安全重大科技计划。加强临床诊治、医疗器械与诊断产品、药物及疫苗研发、病原学与流行病学等领域的持续科研攻关。发挥中医药原创优势，组织相关学科协同攻关，研发中医药有效治疗技术和药物。聚焦公共卫生发展需求，择优布局市级重点实验室、工程技术中心、企业技术中心以及新型研发机构，提升科研攻关和应急支撑能力；推动国家实验室、国家重点实验室、国家临床医学研究中心、国家医学中心等重大创新平台建设，更好服务国家战略。市级科技人才计划优先支持公共卫生领域的科研人员，培育高水平的科研团队。引导科研人员弘扬科学家精神，养成良好职业素养，把研究成果第一时间应用于实践。加快公共卫生领域科技成果转化，在确保安全性和有效性的基础上，加速推动创新药物、疫苗、检测产品和医疗器械等的应用，加快推广公共卫生安全防控技术和临床应用经验。

　　（四）加强公共卫生应急信息化建设

　　依托全市电子政务外网、电子政务云、政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”以及相关信息化建设基础设施，推动新技术、新产品、新模式深度应用，加强公共卫生应急信息化建设。加快5G、区块链等技术在公共卫生领域的应用，加强多源数据整合，推进公共卫生领域健康大数据应用，完善疾病预防控制业务信息系统功能，支撑流行病学调查数据采集和应用，推进精细化、智慧化管理。加快“智慧卫监”、疫苗药品追溯监管、互联网医疗救治管理等平台建设。巩固提升“人工智能+医疗卫生”能级，全面深化医疗卫生领域人工智能场景开放，探索建立公共卫生数据开放应用机制和规范，全面提升医疗卫生智能硬件、数据、算法、算力的综合水平。发展互联网医疗，提供慢性病门诊服务、网络咨询、就诊指导和科普教育，减轻门诊患者预检分诊压力。开展跨区域远程诊治合作。

　　（五）加强舆情应对和引导能力建设

　　健全信息公开、媒体与互联网管理制度，完善新闻发言人制度，依法加强互联网管理，构建以政府权威发布为主、有公信力和影响力的公众人物舆论引导为补充的信息发布矩阵，以科学和法律为标准，及时向社会公布突发公共卫生事件防控信息，积极主动回应社会关切，提高政府公信力。发挥媒体对疫情防控的监督作用。加强网络媒体信息监测，建立市民服务热线、消费者投诉举报专线、卫生热线等平台信息共享和互通机制，及时发现舆情信息。组建公共卫生风险沟通专业团队，加强舆情研判和引导。加强部门联动，加快虚假信息甄别，及时消除影响，传播正能量。完善公共卫生社会心理干预体系，建设应急心理援助和危机干预网络，加强心理疏导和危机干预。

　　五、强化保障措施，为城市公共卫生安全提供坚实支撑

　　（一）强化组织保障

　　坚持党对重大疫情防控和公共卫生应急管理工作的全面领导。进一步转变政府职能，强化公共卫生责任，完善公共卫生管理体制，细化横向纵向事权和职责划分，最大限度地提高管理效能。提升各级政府和相关部门公共卫生管理能力，按照建设高素质专业化干部队伍的要求，选配专业能力强的领导干部。各区要切实履行属地责任，健全公共卫生安全网络。各相关部门要创新监管方式，优化工作流程，为重大疫情防控和公共卫生应急管理提供便利和保障。建立督导、考核以及履职尽责监督问责机制，把公共卫生工作纳入地方和部门领导干部绩效考核，加强公共卫生政策落实、重大项目建设、资金物资使用等审计监督，推动疫情防控和保障各项任务落地。

　　（二）强化法治保障

　　贯彻落实国家相关法律法规，全面加强公共卫生和应急管理领域法治建设，按照法定程序，认真评估、及时制定修订传染病防治、公共卫生应急、野生动物保护等方面的地方性法规、政府规章和规范性文件。建立完善公共卫生安全标准体系。根据公共卫生应急相关法律法规，完善信用体系，强化失信惩戒，落实公民责任。加强卫生健康部门与应急管理、公安、市场监管、药品监管等部门联动执法，推进执法队伍专业化建设，建立首席卫生监督员制度，加强执法车辆、现场快速检测设备、单兵装备配备。依法严厉打击抗拒疫情防控、暴力伤医、制假售假、哄抬物价、造谣传谣等违法犯罪行为。依法加强社会捐赠捐助管理，确保信息公开透明。

　　（三）强化物资保障

　　坚持平战结合、采储结合，健全应急物资储备预案，建设公共卫生应急储备中心，科学调整物资储备的品类、规模、结构，加强疫苗、药品、试剂和医用防护物资储备。建立应急物资储备机制，加强实物、信息、生产能力和技术等储备，对于无法快速生产采购的物资，加强实物储备并建立轮换使用机制。鼓励居民家庭储备适量应急物资。建立物资储备信息共享机制，统筹各级各部门物资保障资源，提高物资使用效率。建立应急状态下应急药械包容审慎监管机制和血液制品原料血浆保障机制。建立全球采购机制，设立进口物资进关、质量标准认定绿色通道。构建应急物流服务平台，统筹发挥电商、物流企业的作用，打造联通内外、交织成网、高效便捷的物流运输体系。建立紧缺物资运输快速通道，确保物资及时到位。推进应急物资需求分级分类，优化分配和使用机制，确保应急物资科学高效节约利用。

　　加强应急生产保障能力建设。立足我市产业实际，建立或储备必要的物资生产线，并动态优化调整。建立与公共卫生监测预警体系相对接的物资生产保障监控体系。完善应急征用体系和即时响应机制，支持应急征用企业为保障生产实施的稳产、扩产、转产等技术改造，加强对上下游配套企业的协调支持，支持开展标准体系和质量体系建设。加强长三角区域应急物资生产保障的互济互助和产业链协同联动机制。

　　（四）强化投入保障

　　完善政府投入、分级负责的公共卫生经费保障机制，持续加大公共卫生安全保障投入力度。重大疫情防控和公共卫生应急管理所需基本建设、设备购置、信息化建设等经费，由同级政府根据公共卫生事业发展需要足额安排；所需人员经费、公用经费和业务经费，根据人员编制、经费标准、服务任务完成及考核情况，由同级政府按照相应预算管理方式予以保障。医疗机构承担重大疫情防控和公共卫生应急处置所需经费，由同级财政按照相关规定，根据工作量和考核情况给予补偿。动员社会多元投入，强化国有企业社会责任，加强对疫情防控和公共卫生应急投入的支持。

　　（五）强化应急医疗保障

　　在突发重大疫情和公共卫生应急状态等紧急情况下，确保医疗机构先救治后收费，确保患者不因费用问题影响就医。对定点医疗机构发生的患者医疗费用，不纳入医疗机构医保总额预算，确保医疗机构不因支付政策影响救治。按照国家统一部署，推进统筹基本医疗保险基金和公共卫生服务资金使用，实现公共卫生服务和医疗服务有效衔接。完善医保异地即时结算制度，巩固和扩大长三角异地门诊医保直接结算试点覆盖范围，优化异地住院医保直接结算流程，确保在突发重大疫情和公共卫生应急状态下，患者在异地得到及时救治。探索建立特殊群体、特定疾病医药费豁免制度，有针对性免除医保支付目录、支付限额、用药量等限制性条款，减轻困难群体就医就诊后顾之忧。

　　执行主编/尹学兵

　　值班编辑/陈   琦